政府特许经营协议争议是否适用行政诉讼？

政府特许经营协议争议通常适用行政诉讼，但其本身具有一定的特殊性，并保留了在特定情况下适用民事诉讼的可能性。

一、法律依据与主流观点：适用行政诉讼

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条：将“符合本规定第一条规定的政府特许经营协议”明确列为行政协议的一种。第二条再次列举了“政府特许经营协议”属于行政协议。

将特许经营协议认定为行政协议的理由在于：

主体一方恒定为行政机关：协议一方是代表公共利益的政府或其授权部门。

目的具有公益性：协议目的是为了公共利益，如基础设施建设、公共服务提供

内容具有行政优益权：政府在协议履行中享有民事合同主体所没有的特殊权力。例如，为了公共利益的需要，有权单方变更、解除协议，并对协议的执行进行监督指挥。这种不平等地位是行政协议的典型特征。

因此，如果特许经营方（企业）认为政府方：

1.不依法履行协议；

2.未按照约定履行协议；

3.违法变更、解除协议；

4.或者政府方的其他行政行为影响了协议履行。

特许经营方可以提起行政诉讼，请求法院判决政府承担违约责任或进行赔偿。

二、特殊性与例外情况：可能适用民事诉讼

尽管有上述明确规定，但由于政府特许经营协议兼具“行政性”和“合同性”（合意性），在特定情况下，适用民事诉讼的路径并未被完全关闭。

协议中约定的仲裁条款：如果政府特许经营协议中明确约定了仲裁条款，那么根据《仲裁法》的当事人意思自治原则，相关争议应通过仲裁解决，这属于民事争议解决的范畴。此时，仲裁庭会主要依据《民法典》（原《合同法》）等民事法律来审理。

涉及纯粹的商业风险、投资收益、内部纠纷等：当争议内容不涉及政府行政权力的行使（如单方变更解除权），而仅仅是关于工程款支付、投资收益计算、违约责任承担等纯商业性、财产性的内容时，实践中有时会出现通过民事诉讼途径解决的情况。特别是在2015年《行政诉讼法》修改明确将行政协议纳入受案范围之前，许多此类纠纷都是通过民事诉讼处理的。